Στις 11 Νοεμβρίου ανακοινώθηκε η 3783/2014 απόφαση του Α΄ Τμήματος του ΣτΕ – «Πλημμελής άσκηση εποπτικής δραστηριότητας του Κράτους επί ασφαλιστικών εταιρειών και αποκατάσταση της σχετικής ζημίας των ασφαλισμένων».

Όπως είναι γνωστό, στις 18 Νοεμβρίου 2011, ασφαλισμένοι στην «Ασπίς Πρόνοια» είχαν καταθέσει αγωγή κατά του Ελληνικού Δημοσίου, ζητώντας να επιδικασθούν σε αυτούς ποσά, κατ’ άρθρο 105 Εισ.Ν.Α.Κ., ως αποζημίωση και χρηματική ικανοποίηση για την αποκατάσταση της ζημίας και ηθικής βλάβης που υπέστησαν από παράνομες πράξεις και παραλείψεις των οργάνων του Δημοσίου, κατά την άσκηση της εποπτείας της Ασπίδος.

Σύμφωνα με την Απόφαση του Α΄ Τμήματος του ΣτΕ, το Εγγυητικό Κεφάλαιο αποτελεί «κατάλληλο και πρόσφορο μηχανισμό για την αποκατάσταση της ζημίας που, μεταξύ άλλων, προκαλείται στους ασφαλισμένους ασφαλιστικών επιχειρήσεων των οποίων η άδεια λειτουργίας ανακαλείται, λόγω πλημμελούς ασκήσεως της ως άνω κρατικής δραστηριότητας».

Κατά συνέπεια, το Εγγυητικό Κεφάλαιο είναι εκείνο που “καλείται” να καλύψει τις απαιτήσεις των ασφαλισμένων της Ασπίς, αφού βέβαια ολοκληρωθεί η χρονοβόρα διαδικασία της ασφαλιστικής εκκαθάρισης της Εταιρείας.

Η απόφαση του ΣτΕ
Με την 3783/2014 απόφαση του Α΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας επιλύθηκαν, με την κατ’ άρθρο 1 του ν. 3900/2010 διαδικασία της πιλοτικής δίκης, τα μείζονος σπουδαιότητας ζητήματα αστικής ευθύνης του Δημοσίου από πλημμελή άσκηση κρατικής εποπτείας επί ασφαλιστικών επιχειρήσεων, τα οποία ετίθεντο στο πλαίσιο εκδικάσεως αγωγής αποζημιώσεως κατόχων ασφαλιστηρίων συμβολαίων της εταιρείας «Ασπίς Πρόνοια – Ανώνυμη Εταιρεία Γενικών Ασφαλίσεων (Α.Ε.Γ.Α.)» κατά του Ελληνικού Δημοσίου. Με την απόφαση κρίθηκε ότι οι περί κρατικής εποπτείας διατάξεις της νομοθεσίας περί ιδιωτικής ασφαλίσεως, οι οποίες, πέραν της διασφαλίσεως της φερεγγυότητας των ασφαλιστικών επιχειρήσεων, της εύρυθμης λειτουργίας της ασφαλιστικής αγοράς και της χρηματοπιστωτικής της σταθερότητας, προστατεύουν εξ αντανακλάσεως και τα συμφέροντα των ασφαλισμένων, δεν αποτελούν διατάξεις τεθείσες αποκλειστικώς χάριν του γενικού συμφέροντος, ώστε να αποκλείεται, εξ αυτού και μόνον του λόγου, η εφαρμογή του άρθρου 105 του ΕισΝΑΚ στην προκειμένη περίπτωση. Δεν άγει στο αντίθετο συμπέρασμα το γεγονός ότι οι οικείες διατάξεις της ασφαλιστικής νομοθεσίας αποτελούν μεταφορά αντίστοιχων διατάξεων του ενωσιακού δικαίου, διότι με τις κοινοτικές αυτές διατάξεις δεν ρυθμίζεται το ζήτημα της αποζημιώσεως των ασφαλισμένων ασφαλιστικών εταιρειών σε περίπτωση πλημμελούς κρατικής εποπτείας της ασφαλιστικής αγοράς, αλλά το ζήτημα αυτό καταλείπεται στην ευχέρεια του εθνικού νομοθέτη (βλ. και την από 12.10.2004 απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, C-222/02, Peter Paul κατά Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας). Κρίθηκε, επίσης, ότι τυχόν ευθύνη του Δημοσίου από πλημμελή άσκηση εποπτείας σε ασφαλιστικές επιχειρήσεις μπορεί να τεθεί μόνον στο πλαίσιο των ειδικών περί ασκήσεως εποπτείας επί των ασφαλιστικών επιχειρήσεων διατάξεων του ν.δ/τος 400/1970 και όχι στο πλαίσιο των γενικών διατάξεων του κ.ν. 2190/1920, που αφορούν την άσκηση κρατικής εποπτείας επί των ανωνύμων εταιρειών. Έγινε, περαιτέρω, δεκτό ότι ο εθνικός νομοθέτης, κινούμενος εντός του πλαισίου των κατευθύνσεων της από 12.7.2010 Λευκής Βίβλου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τα συστήματα εγγυήσεως των ασφαλίσεων, προέβη στην κατάστρωση ενός πάγιου μηχανισμού εγγυήσεων στον τομέα των ασφαλίσεων ζωής (άρθρα 4 επ. του ν. 3867/2010), ο οποίος επιτελεί λειτουργία ανάλογη με τους αντίστοιχους μηχανισμούς που ισχύουν στο χρηματοπιστωτικό και επενδυτικό τομέα. Ο μηχανισμός αυτός, η χρηματοδότηση του οποίου γίνεται από παρακρατηθείσες εισφορές των ασφαλιστικών επιχειρήσεων και των ασφαλισμένων τους, διαρθρώνεται σε δύο στάδια, στο πρώτο εκ των οποίων αναζητείται ανάδοχος του χαρτοφυλακίου ζωής της ασφαλιστικής επιχειρήσεως, ενώ στο δεύτερο στάδιο επέρχεται η καταβολή του συνόλου ή, κατά περίπτωση, τμήματος των εξ ασφαλίσεως απαιτήσεων που δεν αποτέλεσαν αντικείμενο της, κατά τα ανωτέρω, αναδοχής. Τα ποσά αυτά, τα οποία δεν μπορούν να υπερβαίνουν τα εκ του νόμου καθοριζόμενα ανώτατα όρια, καταβάλλονται από το νεοσυσταθέν εγγυητικό κεφάλαιο, το οποίο, κατά ρητή πρόβλεψη του νόμου, υποκαθίσταται στα δικαιώματα των ασφαλισμένων. Από τις ίδιες διατάξεις, οι οποίες τυγχάνουν εφαρμογής επί περιπτώσεων ασφαλιστικών εταιρειών, των οποίων η άδεια λειτουργίας ανακαλείται σε χρόνο μεταγενέστερο της ενάρξεως ισχύος του νεότερου νόμου, συνάγεται, περαιτέρω, ότι ο μηχανισμός εγγυήσεων καλύπτει περιπτώσεις αφερεγγυότητας των ασφαλιστικών επιχειρήσεων, ανεξαρτήτως αν αυτή επήλθε συνεπεία σκόπιμων ή εσφαλμένων ενεργειών και παραλείψεων της διοικήσεώς τους, πλημμελούς ασκήσεως κρατικής εποπτείας ή αντικειμενικών παραγόντων, όπως, επί παραδείγματι, απρόβλεπτων και μεγάλης εκτάσεως οικονομικών και χρηματοπιστωτικών κρίσεων. Με τις διατάξεις, εξάλλου, του άρθρου 2 του ν. 3867/2010 εισήχθησαν, παραλλήλως, μεταβατικού χαρακτήρα ρυθμίσεις για τις εκκρεμείς, κατά το χρόνο δημοσιεύσεως του νόμου αυτού, διαδικασίες αναζητήσεως αναδόχου χαρτοφυλακίου ζωής ασφαλιστικών επιχειρήσεων, των οποίων η άδεια λειτουργίας είχε ήδη ανακληθεί και είχε ορισθεί επόπτης χαρτοφυλακίου ζωής. Επρόκειτο, κατ’ ουσίαν, για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις του ομίλου «Ασπίς Πρόνοια» (Ασπίς Πρόνοια και Commercial Value), η ανάγκη περιορισμού των συνεπειών της καταρρεύσεως των οποίων υπαγόρευσε, όπως προκύπτει και από τις προπαρασκευαστικές εργασίες ψήφισης του ν. 3867/2010, τη θέσπιση των εξαιρετικών αυτών ρυθμίσεων. Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις των διατάξεων αυτών, με τις οποίες επιδιώκεται «η οριστική διευθέτηση των εκκρεμοτήτων μέσα σε σύντομη προθεσμία» (βλ. αιτιολογική έκθεση), σε περίπτωση αποτυχίας της διαδικασίας ανευρέσεως αναδόχου, για τη μεταβίβαση του χαρτοφυλακίου ζωής τίθενται σε εφαρμογή οι λοιπές περί αναδοχής διατάξεις των παραγράφων 2-5 του άρθρου 2 του ν. 3867/2010. Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις των τελευταίων αυτών διατάξεων, σε περίπτωση μη ευδοκιμήσεως της απόπειρας αναδοχής του συνόλου του χαρτοφυλακίου ζωής, ακολουθεί το στάδιο της ασφαλιστικής εκκαθαρίσεως, υπό το καθεστώς της οποίας τίθεται το σύνολο του μη μεταβιβασθέντος χαρτοφυλακίου ζωής της υπό εκκαθάριση τελούσης ασφαλιστικής επιχειρήσεως. Κατόπιν, εξάλλου, της περατώσεως της διαδικασίας ασφαλιστικής εκκαθαρίσεως, ενεργοποιείται υποχρεωτικώς ο μηχανισμός εγγυήσεων, ο οποίος παρέχει το μεν στενότερη, το δε ευρύτερη προστασία από εκείνη που παρέχεται από τις πάγιες διατάξεις του ως άνω νόμου, καθόσον ναι μεν καλύπτει το 70% των απαιτήσεων (ενώ με την πάγια ρύθμιση καλύπτεται ολόκληρο το ποσό, εφόσον αυτό είναι κατώτερο, κατά περίπτωση, των 30.000 ή των 60.000 ευρώ), η περιορισμένη, όμως, αυτή προστασία παρέχεται χωρίς καθ’ ύψος περιορισμό του καταβαλλόμενου ποσού, σε αντίθεση με τις πάγιες διατάξεις με τις οποίες θεσπίζονται ανώτατα όρια καλύψεως (30.000 και 60.000 ευρώ). Κατ’ αυτόν τον τρόπο, στην περίπτωση που η διαδικασία ανευρέσεως αναδόχου αποβεί άκαρπη, οι σχετικές απαιτήσεις καλύπτονται, μετά το πέρας της εκκαθαρίσεως, υποχρεωτικώς από το εγγυητικό κεφάλαιο, το οποίο, στην περίπτωση του μεταβατικού μηχανισμού, δεν χρηματοδοτείται από τις εισφορές των ασφαλισμένων και των υπαγομένων στη ρύθμιση ασφαλιστικών επιχειρήσεων. Κρίθηκε, περαιτέρω, ότι η ευθύνη προς αποζημίωση από τυχόν πλημμελή άσκηση κρατικής εποπτείας επί των ασφαλιστικών επιχειρήσεων δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί από τις διατάξεις του άρθρου 105 του ΕισΝΑ.Κ, όπως αυτές έχουν μέχρι σήμερα ερμηνευθεί, διότι οι ιδιαιτερότητες του εποπτικού έργου της ασφαλιστικής αγοράς, όπως θεσπίζεται και οργανώνεται από τις διατάξεις του ν.δ/τος 400/1970, οι οποίες διακρίνονται για την πολυπλοκότητά τους, σε συνδυασμό με το αβέβαιο του αποτελέσματος του εποπτικού ελέγχου, η διενέργεια του οποίου αποβλέπει προεχόντως στην εύρυθμη λειτουργία της ασφαλιστικής αγοράς με τη διασφάλιση της φερεγγυότητας των ασφαλιστικών εταιρειών, αντανακλαστικά δε, μέσω αυτού, καταλήγει να προστατεύει εμμέσως και τους ασφαλισμένους, διαφοροποιεί ουσιωδώς την εποπτική λειτουργία της διοικήσεως από τις λοιπές κρατικές δραστηριότητες. Κατά τις ειδικότερες κρίσεις του Δικαστηρίου, η ευθύνη προς αποζημίωση που τυχόν προκαλείται από τη συγκεκριμένη κρατική δραστηριότητα, η οποία ασκείται στην ασφαλιστική αγορά, σε πεδίο, δηλαδή, που ενέχει σημαντικούς οικονομικής φύσεως κινδύνους για όσους, εκουσίως, άλλωστε, εκτίθενται σε αυτούς, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι η άσκηση της ιδιότυπης αυτής κρατικής δραστηριότητας, κατά κανόνα, εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των εποπτικών αρχών, οι οποίες απολαμβάνουν μεν ευρείας και ουσιαστικής εξουσίας, πλην, όμως, η εκπλήρωση της αποστολής τους απαιτεί πολύπλοκες οικονομικοτεχνικής φύσεως σταθμίσεις, δεν προσιδιάζει με την αντικειμενική ευθύνη των οργάνων του κράτους που καθιερώνεται από τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, οι οποίες, όπως έχουν καταστρωθεί από το νομοθέτη και ερμηνευθεί από τα δικαστήρια, δεν αποτελούν στην περίπτωση αυτή κατάλληλο μηχανισμό αποζημιώσεως. Οι ιδιαιτερότητες αυτές της ως άνω κρατικής δραστηριότητας δεν συνάδουν, περαιτέρω, ούτε με την αρχή της πλήρους αποζημιώσεως η οποία, κατ’ αρχήν, καθιερώνεται από το άρθρο 105 του ΕισΝΑΚ, διότι τυχόν αναγνώριση υποχρεώσεως περί πλήρους αποζημιώσεως των εκουσίως εκτιθεμένων στους κινδύνους της ασφαλιστικής αγοράς ασφαλισμένων ασφαλιστικών επιχειρήσεων, οι οποίες κατέστησαν αφερέγγυες και λόγω πλημμελούς ασκήσεως εποπτείας από τα όργανα του κράτους, θα ισοδυναμούσε με ανεπίτρεπτη υποκατάσταση του κράτους στη θέση της αφερέγγυας ασφαλιστικής επιχειρήσεως, κατ’ ουσίαν δε με ανεπίτρεπτη μετακύλιση των υποχρεώσεών της σε αυτό και στους φορολογούμενους πολίτες. Έγινε, επίσης, δεκτό ότι οι ανωτέρω εκτεθείσες ιδιαιτερότητες στην άσκηση της κρατικής εποπτείας επί των ασφαλιστικών επιχειρήσεων, οι οποίες τη διαφοροποιούν ουσιωδώς σε σχέση με τις λοιπές μορφές κρατικής δραστηριότητας, θα επέβαλλαν, προκειμένου να ικανοποιηθεί η συνταγματική επιταγή του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος και να μη μείνει άνευ αποκαταστάσεως η ζημία που προκαλείται σε ασφαλισμένους ασφαλιστικής επιχειρήσεως από πλημμελή άσκηση εποπτείας (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 1501/2014), την ανάλογη εφαρμογή του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, υπό την έννοια ότι, για μεν τη θεμελίωση της αστικής ευθύνης του κράτους θα απαιτείτο η συνδρομή πρόσθετων προϋποθέσεων (πρόδηλο και βαρύ σφάλμα των εποπτικών οργάνων), η δε αποζημίωση που θα ήταν δυνατόν να επιδικασθεί στις περιπτώσεις αυτές δεν θα μπορούσε να είναι πλήρης. Κατά συνέπεια, στην περίπτωση αυτή, ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση θα ήταν δυνατόν να γεννηθεί όχι από οποιαδήποτε παρανομία της διοικήσεως, αλλά μόνον από πρόδηλο ή βαρύ σφάλμα των εποπτικών οργάνων, από προφανή, δηλαδή, και σοβαρή παράβαση της νομοθεσίας περί ιδιωτικής ασφάλισης, και με την επιδίκαση στους πληττόμενους ασφαλισμένους εύλογης μόνον αποζημιώσεως. Κατ’ εκτίμηση τούτων, της δυσχέρειας, δηλαδή, θεμελιώσεώς της, έστω και κατ’ ανάλογη εφαρμογή του άρθρου 105 του ΕισΝΑΚ, αστικής ευθύνης του κράτους για άσκηση πλημμελούς εποπτείας επί της ασφαλιστικής αγοράς, η οποία, κατά τα ήδη εκτεθέντα, δεν περιλαμβάνει την πλήρη αποκατάσταση της προκληθείσης ζημίας, καθώς και της, κατά τα ανωτέρω, υποχρεωτικής ενεργοποιήσεως του ειδικού μηχανισμού εγγυήσεων εκ μόνης της αποτυχίας της διαδικασίας ανευρέσεως αναδόχου του χαρτοφυλακίου ζωής ασφαλιστικής επιχειρήσεως, της οποίας ανεκλήθη η άδεια λειτουργίας για λόγους νομιμότητας, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ο κατ’ άρθρο 2 του ν. 3867/2010 ειδικός μηχανισμός αποζημιώσεως αποτελεί κατάλληλο και πρόσφορο μηχανισμό για την αποκατάσταση της ζημίας που, μεταξύ άλλων, προκαλείται στους ασφαλισμένους ασφαλιστικών επιχειρήσεων των οποίων η άδεια λειτουργίας ανακαλείται, λόγω πλημμελούς ασκήσεως της ως άνω κρατικής δραστηριότητας. Δεδομένου, εξάλλου, ότι ο μηχανισμός αυτός, όπως οργανώνεται από το νομοθέτη, δεν προσκρούει σε καμία συνταγματική διάταξη, η θέσπισή του αποκλείει, κατά την έννοια των σχετικών διατάξεων, όχι μόνον την ευθεία, αλλά και την ανάλογη, υπό την προεκτεθείσα έννοια, εφαρμογή του άρθρου 105 του ΕισΝΑΚ, ερμηνευτική εκδοχή που επιβεβαιώνεται και από την αιτιολογική έκθεση του ν. 3867/2010, στην οποία αναφέρεται ότι, με τις προπαρατεθείσες διατάξεις του άρθρου 2, αποκλείεται «η χρηματοδότηση του ανοίγματος από το Δημόσιο, είτε με τη μορφή εγγυήσεως είτε με οποιαδήποτε άλλη μορφή», με αποτέλεσμα η αντίστοιχη «ζημία [να] επιβαρύνει κατά ένα σημαντικό μέρος τους ίδιους τους ασφαλισμένους και κατά το υπόλοιπο μέρος το εγγυητικό κεφάλαιο ζωής».