Πρωτοβουλίες δημόσιου-ιδιωτικού τομέα για την κάλυψη ακραίων συμβάντων

15

1. Εισαγωγή:
Η εντυπωσιακή ακολουθία ακραίων συμβάντων του 2011 και ο σχετικός οικονομικός τους αντίκτυπος επανέφεραν το θέμα της οικονομικής διαχείρισης καταστροφικών κινδύνων στο προσκήνιο της ατζέντας πολιτικών των κυβερνήσεων σε αρκετές χώρες. Τα δραματικά αυτά συμβάντα απετέλεσαν ταυτόχρονα μία δοκιμασία της αποτελεσματικότητας των ήδη εφαρμοζόμενων μηχανισμών πρόληψης, προστασίας και αποζημίωσης, αλλά και την ευκαιρία να αναζητηθούν πιθανές νέες στρατηγικές.
Βασιζόμενο στις εμπειρίες των χωρών του ΟΟΣΑ και τις διεθνώς προτεινόμενες βέλτιστες πρακτικές, το παρόν κεφάλαιο στόχο έχει να δώσει μία επισκόπηση και σύντομη περιγραφή των πλέον συναφών στοιχείων των διαφόρων πρωτοβουλιών δημόσιου-ιδιωτικού τομέα για την κάλυψη ακραίων συμβάντων. Έτσι, εδώ παρουσιάζονται ορισμένες θεσμικές διευθετήσεις που έχουν υιοθετηθεί από τις χώρες του ΟΟΣΑ, αναφορικά με την οικονομική κάλυψη καταστροφικών κινδύνων, εξηγώντας ταυτόχρονα τους αντίστοιχους ρόλους του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα στην παροχή ασφάλισης έναντι του κινδύνου καταστροφικών απωλειών. Στο κεφάλαιο αυτό τονίζονται, επίσης, και συζητούνται ορισμένα καίρια θέματα, με την παρουσία διδαγμάτων από τις εμπειρίες των οικονομιών-μελών του ΟΟΣΑ.

Του Alberto Monti*

2. Η προοπτική της δημόσιας πολιτικής για την οικονομική διαχείριση των ακραίων κινδύνων:

Οι μεγάλες καταστροφές του 2011 δείχνουν ξεκάθαρα ότι τα ακραία συμβάντα αποτελούν τεράστιες κοινωνικές και οικονομικές προκλήσεις, όχι μόνο στις αναδυόμενες οικονομίες αλλά και στις ανεπτυγμένες. 

Από την κυβερνητική σκοπιά, πρέπει να σημειωθεί ότι ο οικονομικός αντίκτυπος των ακραίων φυσικών συμβάντων και ανθρωπογενών καταστροφών στις ιδιωτικές επιχειρήσεις και τα άτομα μπορεί να είναι σημαντικότατος και με τη σειρά του μπορεί να προκαλέσει μεγάλες απώλειες στο σύστημα πρόνοιας, μειωμένα φορολογικά έσοδα και ευρείες μακροοικονομικές συνέπειες, με συνεπακόλουθες επιπτώσεις και ενδεχόμενο συστημικό κίνδυνο.  Επιπλέον, η καταστροφή, ζημία ή αδυναμία χρήσης δημόσιων πόρων που είναι εκτεθειμένοι στον κίνδυνο, περιλαμβανομένων κτηρίων και υποδομών, μπορεί να πλήξει άμεσα τον κρατικό προϋπολογισμό. Επιπλέον, η εμπειρία μάς δείχνει ότι, μετά από μία καταστροφή, οι δημόσιες αρχές υπόκεινται σε εντονότατες πολιτικές πιέσεις ή ακόμα και νομική υποχρέωση σε ορισμένες περιπτώσεις, να παρέχουν βοήθεια και αποζημίωση στους πληγέντες. Συνεπώς, ο προνοητικός σχεδιασμός για την οικονομική κάλυψη του μελλοντικού κόστους καταστροφών αποτελεί απαραίτητη συνιστώσα των ορθών στρατηγικών διαχείρισης του καταστροφικού κινδύνου, τόσο στις αναδυόμενες όσο και στις ανεπτυγμένες οικονομίες, παγκοσμίως.  
Αναγνωρίζοντας πλήρως τα παραπάνω, στις 16 Δεκεμβρίου 2010, ο ΟΟΣΑ εξέδωσε μία Σύσταση βέλτιστων πρακτικών για το μετριασμό και τη χρηματοδότηση καταστροφικών κινδύνων (ΟΟΣΑ, 2010a), αναφέροντας ότι οι κυβερνήσεις θα πρέπει να προωθήσουν την ανάπτυξη αποτελεσματικών στρατηγικών για την αντιμετώπιση μεγάλης κλίμακας καταστροφών και ότι οι στρατηγικές αυτές θα πρέπει να εδράζονται σε ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εκτίμησης κινδύνου, αντίληψης κινδύνου, διαχείρισης κινδύνου και ανταπόκρισης στις καταστροφές. 
Με την ευκαιρία αυτή, το Συμβούλιο του ΟΟΣΑ, το υψηλότερο πολιτικό όργανο του οργανισμού, αναγνώρισε ρητά ότι το κόστος που σχετίζεται με φυσικές και ανθρωπογενείς καταστροφές θα πρέπει να εκτιμηθεί ορθά και να γίνει σωστή διαχείριση των σχετικών οικονομικών πριν επέλθει μια μεγάλη απώλεια και ότι αυτό απαιτεί σημαντικό προνοητικό ρόλο από πλευράς κυβερνήσεων, σε άμεση και διαρκή συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα. Η Σύσταση του ΟΟΣΑ τονίζει τη σημασία της συνεργασίας αυτής σε όλες τις προαναφερθείσες διαφορετικές φάσεις, από την αρχική αξιολόγηση του κινδύνου μέχρι την οικονομική κάλυψη του καταστροφικού κόστους.
Μία πρώτη βασική πτυχή που τονίζει η Σύσταση αφορά στην ανάγκη δημιουργίας μιας κουλτούρας αξιολόγησης κινδύνου. Για την εκτίμηση κινδύνου πρέπει να μετρηθεί η πιθανότητα ενδεχόμενων καταστροφών, η κατανομή των επιπτώσεών τους στους διάφορους συμμετόχους και να ληφθούν υπόψη οι αβεβαιότητες που περιβάλλουν τις εκτιμήσεις αυτές. Για κάθε τύπο κινδύνου και επίπεδο σοβαρότητας, οι κυβερνήσεις θα πρέπει να είναι σε θέση να ποσοτικοποιήσουν το κόστος που θα πρέπει να αναλάβουν, σύμφωνα με τα ισχύοντα προγράμματα, αλλά και τις προτεινόμενες στρατηγικές, αν αύριο επέλθει μία ή περισσότερες καταστροφές. Η Σύσταση διευκρινίζει, επίσης, ότι η εκτίμηση του κινδύνου δεν πρέπει να περιορίζεται στις άμεσες και άμεσα πιθανές επιπτώσεις μιας καταστροφής (καταστροφή και ζημιές περιουσίας και πληγέντες), αλλά θα πρέπει, επίσης, να συνυπολογίζει και τις έμμεσες κοινωνικές και οικονομικές επιπτώσεις, μέσα από γεωγραφικές αλληλεξαρτήσεις και σε βάθος χρόνου, κάτι το οποίο είναι, πράγματι, μία πολύ πιο πολύπλοκη τεχνική άσκηση με μεγάλες προκλήσεις. 
Ένα σχετικό βασικό θέμα που εγείρει η Σύσταση του ΟΟΣΑ είναι ότι οι κυβερνήσεις και οι σχετικοί δημόσιοι και ιδιωτικοί οργανισμοί θα ωφελούνταν ιδιαίτερα από την προώθηση περιφερειακής και διεθνούς συνεργασίας και συνεργιών στη συλλογή και την ανταλλαγή στοιχείων αναφορικά με την έκθεση σε μεγάλης κλίμακας καταστροφές, αλλά και στη μοντελοποίηση της φύσης των κινδύνων αυτών1.# Αναφορικά με αυτό, η ανάπτυξη εναρμονισμένων ταξινομήσεων και κατηγοριών θα διευκόλυνε την πρόσβαση σε δεδομένα, πληροφορίες και στατιστικά στοιχεία για τις καταστροφικές απώλειες και πιθανά την έκθεση σε παγκόσμιο επίπεδο, και τη σύγκριση αυτών2.#
Η αύξηση της ευαισθητοποίησης για τον κίνδυνο και η βελτίωση της ποιότητας των προσπαθειών εκπαίδευσης για τη μείωση των καταστροφικών κινδύνων είναι ένας ακόμα στόχος προτεραιότητας, στο πλαίσιο των πρωτοβουλιών δημόσιου-ιδιωτικού τομέα για την αντιμετώπιση των ακραίων κινδύνων, καθώς οι ανθρωπογενείς παράγοντες συμβάλλουν σημαντικά στα έμμεσα και άμεσα κόστη των καταστροφών. Όπως αναφέρεται στο Εγχειρίδιο πολιτικής για την ευαισθητοποίηση γύρω από τους φυσικούς κινδύνους και την εκπαίδευση μείωσης των καταστροφικών κινδύνων του ΟΟΣΑ (ΟΟΣΑ, 2010b) υπό την αιγίδα του Υψηλού Επιπέδου Συμβουλευτικού Συμβουλίου του ΟΟΣΑ3,# η ευαισθητοποίηση του κοινού για τους φυσικούς κινδύνους και την εκπαίδευση μείωσης των καταστροφικών κινδύνων αποτελεί θεμέλιο και προαπαιτούμενο των αποτελεσματικών στρατηγικών διαχείρισης καταστροφικών κινδύνων, καθώς οι αλλαγές στις ανθρώπινες συμπεριφορές, την αντίληψη και τη λήψη αποφάσεων, σε όλα τα επίπεδα της κυβέρνησης αλλά και της κοινωνίας, μπορούν να οδηγήσουν σε σημαντική μείωση του καταστροφικού κινδύνου4.#
Από την προοπτική της δημόσιας πολιτικής, ωστόσο, η ανάπτυξη προληπτικών μέτρων μετριασμού και πρόβλεψης αποτελεσματικής κάλυψης των οικονομικών συνεπειών των καταστροφών, σε συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα, θα πρέπει να λάβει υπόψη τουλάχιστον δύο πιθανές προκλήσεις και εμπόδια. Πρώτον, η κρατική αρωγή, καίτοι συχνά απαραίτητη, μακροπρόθεσμα ενδεχομένως να αποτρέψει την ανάληψη προληπτικών δράσεων από τα εν δυνάμει θύματα μελλοντικών καταστροφικών κινδύνων5:# σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ, οι κυβερνητικές πρωτοβουλίες θα πρέπει, συνεπώς, να έχουν σχεδιαστεί έτσι ώστε να αποφεύγεται κατά το δυνατόν ο εκτοπισμός των ατομικών πρωτοβουλιών. Δεύτερον, πολιτικά είναι πιο δύσκολο να παρακινήσεις ή να απαιτήσεις από τους ανθρώπους να λάβουν, προληπτικά, πιθανώς δαπανηρά μέτρα προστασίας, από το να παράσχεις οικονομική βοήθεια μετά το συμβάν. Η πρόκληση εδώ είναι να υιοθετήσεις μία μακροπρόθεσμη άποψη και να προωθήσεις τη λήψη των κατάλληλων μέτρων προστασίας πριν επέλθει μία καταστροφή.#
Η εκτενής ερευνητική6 εργασία και ανάλυση πολιτικών που έχει διεξαχθεί τα τελευταία 10 χρόνια από τον ΟΟΣΑ και το Υψηλού Επιπέδου Συμβουλευτικό Συμβούλιο στον τομέα αυτό δείχνουν ότι τα εργαλεία χρηματοδότησης και μεταφοράς του κινδύνου, όπως η ασφάλιση, η αντασφάλιση, τα συνδεδεμένα με καταστροφές χρεόγραφα, μπορούν να διαδραματίσουν θεμελιώδη ρόλο στη μείωση του αρνητικού οικονομικού αντίκτυπου ακραίων κινδύνων και ότι, συνεπώς, είναι πολύ σημαντικό να αναγνωριστούν οι συνέπειες που θα έχει στις πολιτικές η χρήση τους, στο πλαίσιο εθνικών ή περιφερειακών στρατηγικών διαχείρισης καταστροφικού κινδύνου7.#

3. Πρωτοβουλίες ιδιωτικού-δημόσιου τομέα στις χώρες ΟΟΣΑ:

Η πρόσφατη εμπειρία από τις χώρες του ΟΟΣΑ δείχνει ότι μετά από μία καταστροφή, οι κυβερνήσεις παρέχουν τακτικά κάποια βοήθεια και άμεση αρωγή στις ιδιωτικές επιχειρήσεις και τους ιδιώτες. Αυτές οι έκτακτες προσπάθειες αρωγής και ανακούφισης αναγνωρίζονται γενικά ως μέρος των βασικών ευθυνών ενός κράτους και στοχεύουν κυρίως στο να σωθούν ζωές και να παρασχεθεί προσωρινή βοήθεια στον πληγέντα από φυσική καταστροφή πληθυσμό. Το κόστος τέτοιων μέτρων χρηματοδοτείται συνήθως από τα φορολογικά έσοδα, ορισμένες φορές, όμως, καλύπτεται από ειδικά καταστροφικά κεφάλαια και άλλους μηχανισμούς8.#
Αναφορικά με το κόστος ανοικοδόμησης και τις αποζημιώσεις περιουσίας, αλλά και τις οικονομικές απώλειες των πληγέντων, η κατάσταση διαφέρει στις διάφορες χώρες του ΟΟΣΑ. Σε ορισμένα κράτη, η κυβέρνηση παρέχει απευθείας, σε μικρό ή μεγαλύτερο βαθμό, εκ των υστέρων αποζημίωση στους ιδιοκτήτες περιουσίας, είτε μέσω μόνιμων διαρθρωτικών διευθετήσεων, όπως κεφάλαια αποζημίωσης και δημόσια ασφαλιστικά προγράμματα, είτε με ad hoc εκταμιεύσεις δημόσιου χρήματος κατά την κρίση του κράτους9.# Σε άλλα κράτη, το κόστος επισκευής ή αντικατάστασης της ζημιωθείσας περιουσίας το επιβαρύνονται οι ιδιοκτήτες, ενώ υπάρχουν θεσμικοί μηχανισμοί για την ενθάρρυνση αγοράς ιδιωτικής ασφαλιστικής κάλυψης για τους κινδύνους αυτούς. 
Παρά τις σημαντικές διαφορές στις υιοθετημένες θεσμικές λύσεις10,# οι πολιτικές των χωρών ΟΟΣΑ στον τομέα της οικονομικής διαχείρισης καταστροφικών κινδύνων μεγάλης κλίμακας στοχεύουν πρωτίστως στη μείωση του αρνητικού αντίκτυπου των απωλειών στον πληθυσμό και την οικονομία και στη διευκόλυνση και βελτίωση των προσπαθειών ανακούφισης, αποκατάστασης και ανοικοδόμησης. Μερικοί από τους κοινούς στόχους πολιτικής είναι η βελτίωση της πρόληψης καταστροφικών κινδύνων, οι στρατηγικές μείωσης, μετριασμού και ανταπόκρισης και η μείωση της κρατικής έκθεσης στους καταστροφικούς κινδύνους, μέσω συνεργασιών ιδιωτικού-δημοσίου τομέα με τη συμμετοχή της ιδιωτικής ασφάλισης. Η ευκαιρία εμπλοκής της ασφάλισης και αντασφάλισης στην οικονομική διαχείριση των καταστροφικών κινδύνων βασίζεται στην παρατήρηση ότι, στις χώρες του ΟΟΣΑ, η ιδιωτική ασφάλιση έχει αναπτύξει την απαραίτητη τεχνική τεχνογνωσία για την παροχή σωστών μηχανισμών εκτίμησης και διάχυσης κινδύνου, την επιτάχυνση των υπηρεσιών πραγματογνωμοσύνης και την παροχή συμβατικών κινήτρων για τη μείωση της έκθεσης σε κίνδυνο, με αντάλλαγμα την ευρύτερη κάλυψη ή/και τα χαμηλότερα ασφάλιστρα. 

Το πλήρες άρθρο του καθ. Alberto Μonti στο οποίο περιλαμβάνονται  οι ενότητες :
3.1. Διάφορες μορφές ρόλου του δημοσίου τομέα στα καταστροφικά ασφαλιστικά προγράμματα
3.2. Υποχρεωτική έναντι εθελοντικής φύσης των προγραμμάτων καταστροφικής ασφάλισης 
3.3. Λοιπά χαρακτηριστικά των πρωτοβουλιών δημόσιου-ιδιωτικού τομέα. 
4. Συμπεράσματα και διδάγματα
βρίσκεται δημοσιευμένο στις σελίδες του τεύχους Σεπτεμβρίου του περιοδικού “Ασφαλιστική Αγορά”

1) Μία πολύ σημαντική πρωτοβουλία δημόσιου-ιδιωτικού τομέα στη μοντελοποίηση των καταστροφικών κινδύνων αποτελεί το Global Earthquake Model (GEM), στο οποίο συμμετείχε και ο ΟΟΣΑ. Το Ίδρυμα GEM αποτελεί μία σύμπραξη ιδιωτικού-δημόσιου τομέα που τροφοδοτεί μία συνεργατική προσπάθεια, με στόχο την ανάπτυξη και τη χρησιμοποίηση εργαλείων και πόρων για την εκτίμηση του κινδύνου σεισμού σε παγκόσμιο επίπεδο. Εκατοντάδες οργανισμοί, εμπειρογνώμονες και επαγγελματίες συνεργάζονται πάνω σε ενιαίες παγκόσμιες βάσεις δεδομένων, μεθοδολογίες, εργαλεία και λογισμικό ανοικτού κώδικα. Βλ. www.globalquakemodel.org. 
2) Επ’ αυτών των θεμάτων, βλ. επίσης Monti and Tagliapietra (2009). 
3) Το Υψηλού Επιπέδου Συμβουλευτικό Συμβούλιο του ΟΟΣΑ }που απαρτίζεται από εμπειρογνώμονες προερχόμενους από τις κυβερνήσεις, τον ιδιωτικό τομέα και την πανεπιστημιακή κοινότητα} διαδραματίζει ηγετικό ρόλο στον προσδιορισμό και τη συζήτηση των μεγάλων ζητημάτων πολιτικής που σχετίζονται με την οικονομική διαχείριση μεγάλης κλίμακας καταστροφών. Επίσης, αποτελεί συμβουλευτικό όργανο του Γενικού Γραμματέα του ΟΟΣΑ, της Επιτροπής Ασφάλισης και Ιδιωτικών Συντάξεων (IPPC) και της Επιτροπής Χρηματοοικονομικών Αγορών (CMF), κατά την κατάρτιση κατευθυντήριων οδηγιών, βέλτιστων πρακτικών, συστάσεων και αρχών. 
Βλ. http://www.oecd.org/daf/fin/catrisks 
4) Επ’ αυτών των θεμάτων, βλ. επίσης Michel-Kerjan and Slovic (eds.) (2010).
5) Αν κάποιος γνωρίζει εκ των προτέρων ότι η κυβέρνηση ή διεθνείς δωρητές θα παρέχουν άφθονη οικονομική βοήθεια σε όσους δεν είχαν προστασία, αυτό αποτελεί πολύ μικρό οικονομικό κίνητρο για όσους βρίσκονται σε περιοχές υψηλού κινδύνου είτε να λάβουν μέτρα μείωσης του κινδύνου πριν από την καταστροφή ή/και να αγοράσουν επαρκή ασφαλιστική κάλυψη, όπου αυτή διατίθεται. Βλ. ΟΟΣΑ (2010a).
6) Βλ. Kunreuther and Michel-Kerjan (2009).
7) Βλ. ΟΟΣΑ (2011) με μία εις βάθος ανάλυση των οικονομικών και νομικών συνεπειών πιθανής χρήσης χρεογράφων συνδεδεμένων με καταστροφές στην οικονομική διαχείριση κινδύνων μεγάλης κλίμακας, με ορισμένες συστάσεις προς τις κυβερνήσεις, ΟΟΣΑ (2008) που περιλαμβάνει τρεις αναφορές, που εστιάζουν: στις διάφορες θεσμικές προσεγγίσεις της οικονομικής διαχείρισης καταστροφών μεγάλης κλίμακας σε επιλεγμένες χώρες εντός και εκτός ΟΟΣΑ, στο ρόλο του μετριασμού κινδύνου και της ασφάλισης στη μείωση του αντίκτυπου φυσικών καταστροφών και στη σημασία της στρατηγικής ηγετικής θέσης στη διαχείριση μη συμβατικών κρίσεων.  Βλ. επίσης OECD (2005a, 2005b), OECD (2004), και Monti (2003).
8) Επ’ αυτού, ενδιαφέρον έχει να σημειωθεί ότι, στο Μεξικό, το κόστος παροχής έκτακτης αρωγής καθώς και μέρος της έκθεσης του κράτους που έχει να κάνει με ζημιές σε δημόσια περιουσία και υποδομές, χρηματοδοτείται από το FONDEN, ένα ειδικό καταστροφικό αποθεματικό κεφάλαιο, σε συνδυασμό με εργαλεία μεταφοράς κινδύνου, περιλαμβανομένων χρεογράφων συνδεδεμένων με καταστροφές. Βλ. πρόσφατα Michel-Kerjan κ.ά. (2011) και ΟΟΣΑ (2011).
9) Σε αρκετές χώρες, σύμφωνα με την αρχή της αλληλεγγύης, η αμοιβαία αντιμετώπιση απωλειών που προκύπτουν από καταστροφικά συμβάντα θεωρείται θεμελιώδες δικαίωμα των πολιτών και, συνεπώς, ο ρόλος της κυβέρνησης στη φάση της αποζημίωσης θεωρείται απαραίτητος. Αυτό, για παράδειγμα, ισχύει στο Βέλγιο, τη Γαλλία, την Ιταλία και την Ισπανία. Βλ. ΟΟΣΑ (2008).
10) Βλ. Monti (2008 και 2009).

*(Πηγή: The Geneva Reports, Risk and Insurance Research – Extreme Events and Insurance: 2011 Annus Horribilis)